Nederland – door Mr. Kaj Hollemans (KH Legal Advice) (columns KHLA).
Op 21 juni 2022 heeft de Tweede Kamer gestemd over een motie van Kamerlid Joost Sneller (D66). Deze motie is aangenomen hetgeen betekent dat de regering wordt verzocht te onderzoeken op welke manier de mogelijkheid kan worden gecreëerd om de verkoop en het bezit van nieuwe risicovolle middelen sneller en doelmatiger te reguleren. De motie is in die zin interessant, omdat het een gat dicht tussen niets (kunnen) doen en een totaal verbod.
Regulering, zoals het instellen van een leeftijdsgrens voor de verkoop, volumebeperking, een advertentieverbod of een verplichte gezondheidswaarschuwing, draagt bij aan het verminderen van de gezondheidsschade van nieuwe risicovolle middelen. Het toevoegen van een lijst 0 aan de Opiumwet voor nieuwe risicovolle middelen, waar dit soort maatregelen, al dan niet tijdelijk, voor gaan gelden, zou inderdaad een nuttige aanvulling kunnen zijn op het huidige wettelijk kader.
Dit zou bijvoorbeeld een goede oplossing zijn geweest voor distikstofmonoxide (lachgas), dat binnenkort onder de werking van de Opiumwet komt te vallen, met uitzondering van enkele legale toepassingen. Daarmee wordt zowat de gehele productie, handel en verkoop van lachgas illegaal. Als de verkoop en het gebruik van lachgas vanaf het begin beter gereguleerd was, dan was de situatie niet zo uit de hand gelopen en waren de problemen
rond lachgas minder groot geweest. De afgelopen 7 jaar heeft de rijksoverheid echter nagelaten om lachgas op een of andere manier te reguleren, ondanks oproepen van de sector daartoe. Vanaf het begin had de rijksoverheid maar één doel voor ogen: het plaatsen van lachgas op lijst II van de Opiumwet. Het voorstel ligt nu bij de Raad van State voor advies. Mede gezien de kritische Kamervragen over dit voorstel, verwacht ik dat de Raad van State nog wel wat bedenkingen heeft bij het voorstel of de toelichting en dat een wijziging of aanvulling nodig is, maar uiteindelijk zal lachgas op lijst II van de Opiumwet worden geplaatst. Naar verwachting zal het verbod op 1 januari 2023 in werking treden.
Raad van State
Ook ten aanzien van een ander voorstel van de regering heeft de Raad van State de nodige bedenkingen. Op 8 juni 2022 is het advies
over de wijziging van de Opiumwet in verband met het toevoegen van een derde lijst met als doel het tegengaan van de productie van en de handel in nieuwe psychoactieve (NPS) gepubliceerd. Dit voorstel is beter bekend als het stofgroepenverbod.
In het advies merkt de Raad van State op dat het RIVM al in 2012 op verzoek van het ministerie van VWS onderzoek heeft gedaan naar de voor- en nadelen van verschillende mogelijkheden van een generieke strafbaarstelling van NPS. Het RIVM kwam toen tot de slotsom dat de invoering van een generiek stelsel niet is aan te bevelen.
Volgens de Raad van State gaat een generiek verbod niet uit van bewezen schadelijkheid van alle middelen die onder het verbod vallen. De precieze gezondheidsrisico’s van NPS zijn immers niet bekend, omdat het vaak nieuwe middelen betreft. Daarnaast gaat een generiek verbod uit van het voorzorgsbeginsel: er worden stofgroepen verboden die volgens de regering een niet bewezen bedreiging vormen voor de volksgezondheid.
Opvallend genoeg geeft de Raad van State in dit kader niet aan dat de systematiek van de Opiumwet helemaal niet toelaat dat bepaalde stoffen worden verboden vanuit het voorzorgbeginsel. Het uitgangspunt van de Opiumwet is immers dat middelen alleen onder de werking van de Opiumwet kunnen worden gebracht als is aangetoond dat deze middelen het bewustzijn van de mens beïnvloeden en bij gebruik door de mens kunnen leiden tot schade aan zijn gezondheid en schade voor de samenleving.
Doelmatig en effectief
Ook op andere punten heeft de Raad van State kritiek op het wetsvoorstel. In het voorstel wordt een groot aantal stoffen onder het bereik van de Opiumwet gebracht. Daarmee stapt de regering af van het criterium van bewezen schadelijkheid voor de volksgezondheid. Zo’n ingrijpende wijziging kan volgens de Raad van State te rechtvaardigen zijn, als aannemelijk wordt gemaakt dat de voorgestelde wijziging effectief en doelmatig is. De toelichting schiet in dit opzicht tekort.
Om de toegevoegde waarde van het wetsvoorstel te kunnen beoordelen is het volgens de Raad van State vooral van belang dat de selectie van de te verbieden stofgroepen doelmatig is. Daarvoor is nodig dat de stofgroepen niet te groot zijn. Naarmate de stofgroepen groter worden, zijn ook meer uitzonderingen en ontheffingen nodig. Niet alle stoffen die onder de verboden stofgroepen vallen, kennen immers slechts illegale toepassingen.
Ook bevat de toelichting volgens de Raad van State geen informatie over het aantal stoffen dat naar verwachting onder het verbod zal vallen, maar dat helemaal niet schadelijk is of legale toepassingen kent. Uit de toelichting valt daardoor niet af te leiden in hoeverre het verbod op de geselecteerde stofgroepen doelmatig zal zijn en in hoeverre het wetsvoorstel slechts een beperkte uitbreiding van het aantal ontheffingen zal opleveren.
Informatievoorziening
Ook valt een verbod op stofgroepen minder goed uit te leggen dan een verbod op één specifiek middel. Vanuit het perspectief van de burger is het van belang dat duidelijke communicatie plaatsvindt over welke concrete stoffen onder het stofgroepenverbod vallen. De meeste burgers zullen dit niet weten, want daarvoor is specialistische kennis vereist. Voor de effectiviteit van het wetsvoorstel is dus een duidelijk communicatietraject nodig. De burger dient op passende wijze te worden voorgelicht over alle stoffen die onder het generieke verbod vallen. De toelichting gaat hier niet op in.
Het op passende wijze voorlichten van burgers over welke concrete stoffen onder het generieke verbod vallen levert een flinke uitdaging op voor de regering. Het is lastig om dit concreet te maken, juist omdat het stofgroepenverbod in potentie gaat over veel verschillende stoffen. Die stoffen worden straks allemaal verboden. Zonder dat je het weet kun je als burger te maken krijgen met flinke straffen of met een veroordeling. Dit is een zeer terecht punt van de Raad van State, want het moet voor een burger wel duidelijk zijn wat er precies strafbaar is gesteld in de Opiumwet. Dit geldt zeker bij hoge strafbedreigingen.
RIVM rapport
In 2012 heeft het RIVM een rapport uitgebracht over de voor- en nadelen van de invoering van verschillende vormen van een generiek verbod op NPS. Dit leidde destijds tot de conclusie dat een generieke strafbaarstelling van alle NPS niet haalbaar is, omdat daardoor honderden verbindingen verboden zouden worden. Uit de toelichting blijkt nergens op welke wijze het RIVM betrokken is geweest bij de totstandkoming van dit voorstel. Dit roept volgens de Raad van State de vraag op in hoeverre de destijds in het RIVM-rapport genoemde nadelen van een generiek verbod nu geen opgeld meer zouden doen.
Gezien de relevantie van het RIVM-rapport voor het wetsvoorstel, adviseert de Raad van State om nader in te gaan op de nadelen die het RIVM beschrijft en te motiveren waarom daar nu anders tegenaan gekeken zou moeten worden. Ook adviseert de Afdeling om in de toelichting te motiveren waarom het RIVM niet is gevraagd om opnieuw te adviseren over de wenselijkheid van de strafbaarstelling van de drie voorgestelde stofgroepen.
Het rapport van het RIVM omschrijft in totaal 9 nadelen. Ik vermoed dat de regering bewust niet op dit rapport is ingegaan. Op grond van dit rapport van het RIVM heeft het voorstel namelijk geen enkele kans van slagen. De regering is hier in 2020 door meerdere partijen op gewezen tijdens de consultatie maar heeft besloten hier niets mee te doen. Dat geeft te denken in hoeverre de regering de kritiek op dit voorstel vanuit de samenleving en de wetenschap serieus heeft genomen. Het is goed dat de Raad van State dit constateert en hier nogmaals aandacht voor vraagt.
Vrij verkeer van goederen
Ook op een ander punt heeft de Raad van State de nodige kritiek. Het wetsvoorstel is namelijk een beperking van het vrij verkeer van goederen. Een dergelijke beperking dient te worden gerechtvaardigd. De toelichting verwijst naar twee rechtvaardigingsgronden: bescherming van de volksgezondheid en bescherming van de openbare orde. Beide rechtvaardigingsgronden zijn onvoldoende gemotiveerd, volgens de Raad van State.
Ter rechtvaardiging van de beperking van het vrij verkeer van goederen verwijst de toelichting in de eerste plaats naar de bescherming van de volksgezondheid. Daarbij wordt opgemerkt dat niet vaststaat dat alle stoffen in de verboden stofgroepen daadwerkelijk schadelijk zijn voor de gezondheid. Uitgaande van het voorzorgsbeginsel zou het volgens de regering echter gerechtvaardigd zijn om stoffen te verbieden zolang onduidelijk is of deze schadelijk zijn voor de gezondheid.
De Raad van State merkt terecht op dat het voorzorgsbeginsel op zijn minst vereist dat reële schade voor de gezondheid van personen waarschijnlijk is. De toelichting vermeldt echter geen wetenschappelijke gegevens ter motivering van de schadelijkheid van de stoffen die onder de voorgestelde stofgroepen vallen. De precieze gezondheidsrisico’s van deze nieuwe stoffen zijn nog niet in kaart gebracht, aldus de toelichting.
De Raad van State adviseert om nader te motiveren dat het wetsvoorstel nodig is om de volksgezondheid te beschermen en daarbij in te gaan op de aannemelijkheid dat de verboden stofgroepen een reëel risico vormen voor de volksgezondheid en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.
In de tweede plaats verwijst de toelichting naar de bescherming van de openbare orde in Nederland. Het wetsvoorstel zou geschikt zijn om dit belang te beschermen, omdat het OM de mogelijkheid krijgt om personen te vervolgen die in strijd handelen met het wetsvoorstel. Daarmee gaat het wetsvoorstel georganiseerde misdaad tegen, die een ontwrichtend effect kan hebben op de Nederlandse samenleving.
Naast het feit dat dit een cirkelredenering is (er is immers geen sprake van een misdaad, want deze stoffen vallen nog niet onder de Opiumwet) wordt een beroep op bescherming van de openbare orde niet licht aanvaard in de jurisprudentie. Er moet sprake te zijn van een ‘werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.’ De motivering van dit criterium schiet wederom te kort, aldus de Raad van State.
Het staat namelijk helemaal niet vast dat betrokkenheid van misdaadorganisaties bij bepaalde goederen of diensten er steeds toe moet leiden dat deze goederen of diensten verboden moeten worden. Volgens de Raad van State dient de toelichting nader te motiveren waarom in dit geval bescherming van de openbare orde door middel van het voorgestelde verbod noodzakelijk is.
Signalen
Ik sluit me op grote lijnen aan bij het advies van de Raad van State. Het voorstel is op meerdere onderdelen niet goed gemotiveerd en de regering heeft nauwelijks iets gedaan met de input van verschillende partijen tijdens de consultatie.
Deze week werd vanuit de politie gepleit voor het reguleren van de drugsmarkt tijdens een bijeenkomst van Leap Europe en verscheen een rapport van de onafhankelijke denktank Denkwerk waarin wordt voorgesteld om de binnenlandse keten van zowel cannabis als xtc te reguleren. Daardoor neemt de geloofwaardigheid en effectiviteit van het drugsbeleid toe. Niet alle drugs vereisen dezelfde aanpak.
Door wiet en xtc te reguleren kunnen volgens het rapport honderden miljoenen euro’s winst per jaar aan criminelen worden onttrokken en worden de effecten van drugscriminaliteit aangepakt: afvaldumpingen in de natuur, jongeren die school verlaten om in drugs te handelen. Bovendien komen xtc-gebruikers minder in contact met drugdealers en minder snel in aanraking met andere, schadelijkere middelen, zoals speed, ghb en crystal meth.
Ook het voorstel voor het toevoegen van een lijst 0 aan de Opiumwet zit op deze lijn. Reguleren, waarbij de overheid strenge regels stelt voor de productie, distributie en verkoop van bepaalde middelen, is een beter alternatief dan een algeheel verbod. Dit zou voor NPS ook een uitkomst zijn.
In het Verenigd Koninkrijk heeft de introductie van een stofgroepenverbod gezorgd voor een toename van het gebruik van drugs. Twee jaar na de invoering van het verbod bereikte het sterftecijfer als gevolg van het gebruik van onzuivere MDMA, cocaïne en opiaten een nieuw record. Uit een “Review of the Psychoactive Substances Act 2016” van november 2018 blijkt dat de opkomst van NPS in het VK niet is verminderd na de introductie van de “Psychoactive Substances Act” en dat straathandelaren de distributie van nieuwe psychoactieve stoffen grotendeels hebben overgenomen.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft zelf toegegeven dat de doelstellingen rond “harm reduction” niet zijn gehaald. Als dat het gevolg is van het door de regering voorgestelde stofgroepenverbod, dan vraag ik me af wat de ratio is achter dit voorstel.
Tijd voor een ander drugsbeleid
Het is tijd dat de Haagse politiek deze adviezen en signalen serieus neemt en gaat nadenken over een andere benadering van de drugsproblematiek, waarbij de overheid de markt controleert en reguleert, in plaats van over te laten aan nietsontziende criminelen. Het is tijd dat de overheid de bescherming van de gezondheid van gebruikers serieus neemt, in plaats van mensen een schuldgevoel aan te praten, om zo het falen van het huidige beleid te maskeren. Het is, kortom, tijd voor een ander drugsbeleid.
